Доклад был сделан на секции «Церковная собственность, совместное использование памятников культуры, реставрация памятников, взаимоотношения: церковь — музей, законодательные аспекты» Рождественских парламентских встреч в Рамках XXII Международных Рождественских образовательных чтений.
Государственная Дума Российской Федерации.
29 января 2014 года.
В настоящее время Отдел по взаимоотношениям Церкви и общества и юридическая служба московской Патриархии уполномочены Святейшим Патриархом представлять Русскую православную церковь по всем вопросам, связанным с внесением поправок в законодательство в сфере передачи имущества религиозного назначения и в подзаконные акты, принятые на основании этого закона.
Для того чтобы понять суть тех предложений к проекту решения, который находится в наших раздаточных материалах, я хотела бы сразу же обратить внимание, что эти предложения не направлены на внесение поправок в закон № 327-ФЗ от 30 ноября 2010 года. Почему? Потому что этот закон является плодом непростого компромисса, достигнутого в ходе его разработки благодаря усилиям и Министерства экономического развития, и депутатов Государственной Думы, и Правительства Российской Федерации. Очень много было проведено различных дискуссий, переговоров, были споры по содержанию этого закона.
Закон устанавливает единый порядок передачи имущества независимо от уровня публичной собственности, определяет основания и порядок высвобождения этих зданий, которые заняты сторонними организациями.
Он учитывает интересы религиозных организаций всех конфессий. Не случайно в статье 3 закона говорится о том, что передача имущества должна осуществляться с учётом его конфессиональной принадлежности.
И, конечно, все попытки, направленные на пересмотр отдельных положений этого закона, сейчас несвоевременные и не могут быть поддержаны нами, поскольку в этом случае возникает опасность пересмотра и тех компромиссных положений, которые удалось в него включить на стадии разработки.
Вместе с тем, на сегодняшний день, очевидно, назрела необходимость привести в соответствие с законом № 327-ФЗ иные законодательные акты. И на решение этой задачи направлен принятый в первом чтении законопроект о внесении изменений в Федеральный закон № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный законопроект предусматривает, по существу, новую редакцию ФЗ № 73-ФЗ и содержит немало положений, направленных на защиту интересов религиозных организаций.
Прежде всего, этот законопроект расширяет понятие «объекты культурного наследия (то есть памятников истории и культуры) и религиозного назначения». Интересно, что на сегодняшний день понятие «объект культурного наследия и религиозного назначения» гораздо уже понятия «имущество религиозного назначения», предусмотренного законом № 327-ФЗ.
Статья 3 закона об объектах культурного наследия относит к объектам культурного наследия и религиозного назначения те памятники, которые построены для богослужений. Между тем, закон № 327-ФЗ относит к зданиям религиозного назначения здания, построенные не только для совершения обеспечения богослужений, но так же и для проведения, скажем, молитвенных религиозных собраний, обучения религии и профессионального религиозного образования, монашеской жизнедеятельности, паломничества. То есть охватывается более широкий спектр целей постройки объекта. И понятно, что правовое понятие «объект культурного наследия», предусмотренное статьёй 3 закона об объектах культурного наследия, необходимо расширить.
Второй момент очень важный. Русская Православная Церковь является учредителем крупных монастырей, таких, как Соловецкий, Валаамский, Новоиерусалимский и статус этих монастырей на сегодняшний день урегулирован неоднозначно. Если рассматривать, скажем так, имущественный комплекс этих монастырей, то они рассматриваются как группа зданий, расположенных на одном или на нескольких земельных участках.
Предлагается ввести в закон понятие «религиозно-исторических мест» и, соответственно, это понятие должно быть рассчитано вот на такие крупные монастыри, на крупные комплексы, которые следует рассматривать как единое целое.
Вот упомянутый мною законопроект, предусматривает в качестве одной из разновидностей достопримечательных мест религиозные исторические места, решение о создании таких религиозно-исторических мест должно приниматься, соответственно, уполномоченным органом охраны памятников во взаимодействии с централизованными религиозными организациями, их границы, порядок организации, порядок содержания должен быть так же определён во взаимодействии с централизованными религиозными организациями. И главное, что государственной охране в границах таких мест будут подлежать не только объекты культурного наследия, то есть материальные объекты, но ещё и формы монашеской жизнедеятельности, осуществляемые соответствующими религиозными организациями, то есть и вот такое нематериальное благо.
Важно, что законопроект дополняет статью 13 закон № 73-ФЗ положением, согласно которому Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования вправе оказывать финансовую поддержку тех мероприятий по сохранению объектов культурного наследия, которые проводятся не только в отношении памятников, находящихся в безвозмездном пользовании религиозных организаций, но и в отношении тех памятников, которые уже переданы в собственность.
На сегодняшний день в рамках ФЦП «Культура» финансируются работы по сохранению только тех объектов культурного наследия федерального значения, которые находятся в безвозмездном пользовании религиозных организаций. Как только памятник уходит в собственность прихода, монастыря, епархии или иной религиозной организации, финансирование прекращается. И, конечно, такое положение дел блокирует применение закона № 327-ФЗ, нет желания получать здание в собственность, потому что в этом случае религиозная организация утрачивает возможность получения финансовой поддержки за счёт средств соответствующих государственных и муниципальных бюджетов.
И вот этот законопроект, о котором сейчас идёт речь, как раз исправляет эту ситуацию и предусматривать возможность предоставления такой финансовой поддержки.
Бюджетное законодательство, в принципе, уже содержит некоторые зародыши таких механизмов, позволяющих финансировать чужую собственность. Я имею в виду статью 78.1 Бюджетного кодекса, которая предусматривает возможность предоставления субсидий из государственных и муниципальных бюджетов некоммерческим организациям на осуществление уставных видов деятельности.
Безусловно, в наших предложениях к проекту решения нужно несколько скорректировать формулировку. Вот обратите внимание, что сказано на первой странице: «Поддержать инициативу по внесению в Госдумы законопроекта, направленного на закрепление механизма государственного или муниципального финансирования работ по сохранению объектов культурного наследия, находящихся в собственности Российской Федерации».
Должна идти речь о закреплении механизма финансирования работ по реставрации объектов, находящихся в собственности религиозных организаций, а не Российской Федерации.
Ещё одна важная проблема — проблема внесения поправок в закон «Об особо охраняемых природных территориях».
На правительственной комиссии по вопросам религиозных объединений, которая состоялась 19 ноября 2013 года, было рассмотрено противоречие, коллизия норм закона № 327-ФЗ и закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Дело в том, что, согласно закону об ОПТ, здания и земельные участки, расположенные на территории государственных природных заповедников, изъяты из оборота, то есть не могут быть переданы не только в собственность третьих лиц, но и в безвозмездное пользование.
Вот у нас в таком положении, кстати, находится монастырь, расположенный на территории государственного природного заказника в Воронежской области — женский монастырь, расположенный на территории государственного природного заповедника.
Росимущество и Минэкономразвития усмотрели противоречия между статьёй 6-й закона «Об особо охраняемых природных территориях» и статьёй 8-й закона № 327-ФЗ, которая, собственно говоря, не включает изъятие имущества из оборота в перечень оснований отказа в передачу имущества религиозного назначения в собственность либо в безвозмездное пользование религиозных организаций.
И Минэкономразвития предложило дополнить перечень оснований отказа в передаче имущества вот таким основанием, как изъятие имущества из оборота.
Церковь не поддержала эту инициативу. И, по нашему мнению, поправки нужно вносить как раз не в 327-й закон, а в закон об объектах культурного наследия, поскольку на сегодняшний день в Гражданский кодекс внесены поправки. И кодекс не предусматривает понятие имущества, изъятого из оборота.
Вот законом от 2 июля 2013 года № 142-ФЗ внесена поправка в статью 129 Гражданского кодекса в целях исключения понятия объекта гражданских прав, изъятого из гражданского оборота.
Теперь, с точки зрения оборотоспособности, все объекты делятся на полностью оборотоспособные и ограниченные в обороте. И, соответственно. в качестве ограниченных рассматриваются те объекты, которые могут принадлежать лишь определённым участникам оборота.
Поэтому, на наш взгляд, имеются достаточные основания для внесения в статью 6 закона «Об особо охраняемых природных территориях» поправки, согласно которой имущество природных заповедников должно быть именно ограничено в обороте, а не изъято из него.
И, соответственно, здания и земельные участки, расположенные на территории природных заповедников, должны принадлежать на праве оперативного управления самому природному заповеднику как юридическому лицу. А те здания, которые имеют религиозное назначение, должны находиться в безвозмездном пользовании религиозных организаций.
В предложениях к проекту решения особо оговаривается проблема внесения изменений в подзаконные акты, принятые на основании 327-го закона. Нельзя, формат нашей встречи не позволяет уходить в детали, но хотелось бы отметить, что постановление Правительства России № 325-ФЗ на сегодняшний день предоставляет право межведомственного запроса документов только Росимуществу. Соответственно, органы государственной власти субъектов, уполномоченные передавать имущество религиозного назначения, таким правом не обладают. И отсюда получается, что религиозная организация, которая запрашивает имущество из федеральной собственности, может подать сокращённый перечень документации. Например, она может не подавать в Росимущество архивную справку, справку о принадлежности здания к памятникам. Может не подавать, скажем, документ о внесении записи в ЕГРЮЛ, выписку из ЕГРП. А вот если религиозная организация запрашивает имущество из региональной или муниципальной собственности, то она должна подать документы по полному перечню. То есть весь пакет. Право на межведомственный запрос этих документов других госорганов региональный уполномоченный орган не имеет и поэтому с этих позиций, вероятно, в 325-е постановление Правительства России нужно внести дополнение.
Или второй пример. 324-е постановление Правительства России, которое определяет перечень органов, уполномоченных передавать религиозным организациям имущество религиозного назначения, указывает в качестве таковых органов Росимущество, Минобороны и Управление делами президента. Но ФСИН не указывается в качестве уполномоченного органа и поэтому те здания, которые расположены на территории учреждений ФСИН, они фактически не могут быть переданы, потому что ФСИН не указан в качестве органа, уполномоченного осуществлять такую передачу. Только ФСИН может этим заниматься.
Есть другая проблема. В том же 324-м постановлении говорится о том, что Росимущество вправе проводить проверки с целью определения принадлежности того или иного здания к перепрофилированному имуществу или к имуществу, скажем, входящему, образующему единый монастырский и иной культовый комплекс. Критериев, определяющих понятие перепрофилированного имущества, имущества, образующего единый комплекс, скажем, храмовый или монастырский. Эти критерии в законе не установлении и это оценочные понятия, которые Росимущество самостоятельно должно как-то вырабатывать в ходе этих проверок. Поэтому, наверное, нужно разработать методические рекомендации по проведению таких проверок, позволяющие Росимуществу правильно квалифицировать объект. И в заключение я хотела бы остановить внимание на наиболее типичных проблемах правоприменения.
Во-первых, уполномоченным органом, как правило, не соблюдаются сроки рассмотрения, заявления религиозных организаций. Срок, установленный статьёй 7 закона, составляет один месяц после подачи заявления, а документы лежат по полгода и бывают случаи, что в Росимуществе и территориальных органах. Чаще всего это встречается, конечно, на уровне субъектов, когда без ответа лежат заявления религиозных организаций с полным пакетом документов. Мы с Сергеем Александровичем столкнулись с этим по Николо-Бирлюковской пустыне в Московской области, где более года лежит пакет документов в департаменте городского имущества Москвы. Соответственно, не функционируют комиссии по разрешению разногласий.
Статья 9 закона № 327-ФЗ предусматривает создание комиссий по разрешению разногласий между религиозными организациями, а также религиозными организациями и государственными органами в ходе передачи имущества религиозного назначения. Такая комиссия на федеральном уровне сформирована при Министерстве экономического развития, ещё в 2011 году имеет соответствующее постановление правительства. Она не функционирует. Хотя туда направлена масса обращений от религиозных организаций различных конфессий.
Ещё одна проблема. Не публикуется в Интернете заявление религиозных организаций о передаче, решение о передаче, отказы в передаче имущества. Хотя статья 11 закона № 327-ФЗ обязывает уполномоченный орган осуществлять такую публикацию. Росимущество решило эту проблему недавно, но в субъектах Федерации проблема остаётся и уполномоченные органы регионов не вывешивают вот эти документы на своих сайтах, нарушение 327-го закона.
Важной проблемой является нарушение, прямое нарушение статьи 3 закона № 327-ФЗ, которая обязывает уполномоченный орган передавать объекты религиозного назначения исключительно в собственность религиозных организаций. К нам поступает масса сигналов из различных регионов России об отчуждении имущества религиозного назначения из государственной или муниципальной собственности уже после подачи религиозной организацией заявления о передаче этого имущества.
Такой случай недавно случился в Москве, когда здание храма, разделённое как бы на две части… На 2 этаже размещена религиозная организация на праве безвозмездного пользования, осуществляется богослужение. А на 1 этаже размещена аптека, ОАО «Аптека «Фиалка». Так вот, после подачи религиозной организацией заявления о передаче всего здания Департамент имущества города Москвы продал 1 этаж в собственность этой аптеке и написал об этом в ответе на заявление религиозной организации. Прямо так и написал: не можем передать объект, поскольку он продан по договору номер такой-то вот этой самой аптеке. Договор заключён уже после подачи религиозной организацией заявления. Значит, департамент знал о том, что имущество имеет религиозное назначение и в нарушение соответствующей статьи закона продал его. Здесь есть все основания для обращения в суд и применения последствий ничтожной сделки, потому что договор купли-продажи очевидно является ничтожной сделкой на основании статьи 168 ГК; сделкой, не соответствующей требованиям закона.
Имеются, конечно, и другие проблемы. Вот, скажем, я не знаю ни одного плана передачи имущества религиозного назначения, утверждённого правительством. Мы знаем, что имущество, в котором размещены сторонние организации, передаётся религиозным организациям согласно плану, который разрабатывается уполномоченным органом во взаимодействии с епархиями и другими централизованными религиозными организациями и утверждается Правительством России. Таких планов нет на сегодняшний день, хотя закон действует уже несколько лет.
Имеются, конечно, и другие проблемы, но я думаю, что обозначенных мною проблем достаточно, тем более формат моего выступления не позволяет мне развить эту тему.
Благодарю за внимание.
